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农业支持政策体系亟待“升级版”

中国农业支持保护政策体系经历了一个漫长的过程,从上世纪80年代的生产投入政策,农产品(12.640, -0.07, -0.55%)购销政策到形成资金投入、价格支持、生产补贴、生态补偿四大政策支柱,前后经历了30多年。特别是2004年-2014年间,多项支农政策密集出台,且含金量高,成为“政策黄金期”。

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这些政策在粮食生产“十二连增”,农民增收“十二连快”,加快推进城乡发展一体化中发挥了重要作用。随着我国经济发展进入新常态,农业面临的形势更加复杂。亟待梳理现有政策,逐步完善农业支持保护政策体系。


长期以来,为支持工业发展,农业付出了巨大的代价。上世纪90年代后期,党中央提出了统筹城乡经济社会发展、工业反哺农业、城市支持农村的发展方略,按照多予、少取、放活的方针,加大了强农惠农富农政策力度,特别是2004年以后,党中央、国务院连续出台多个农业文件,促进了农林牧渔各业发展,快速增长的财政收入也为加大农业投入奠定了坚实的基础,财政支农领域、范围迅速扩大,形成了较为完整的政策体系。


农业支持体系的内涵界定

农业支持保护政策以往称之为农业投入政策。1993年颁布的《农业法》将“国家农业投入”单独列为一章,在第42条和第45条明确规定“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”和“国家农业投入主要用于治理大江大河大湖的骨干工程,防洪、治涝、引水、灌溉等大型水利工程,农业生产和农产品流通重点基础设施,商品粮棉生产基地,用材林生产基地和防护林工程,农业教育、农业科研、技术推广和气象基础设施等”七个方面。


此外,在第36条明确了国家对粮食等关系国计民生的重要农产品实行保护价收购制度,并设立风险基金。这成为国家对粮食等重要农产品实行宏观调控,以及日后在世界贸易组织谈判中保护国内农业的重要法律依据。


1998年,中国即将加入WTO,根据WTO农业协定,成员须按规定口径通报本国国内支持水平,即政府用于农业的财政支出。由此,“农业支持保护”一词,进入人们的视野。


此后,我国修改了《农业法》,将“国家农业投入”的概念扩展为“农业投入与支持保护”。并在第38条规定,各级政府财政预算内安排的各项用于农业的资金应当主要用于:加强农业基础设施建设;支持农业结构调整,促进农业产业化经营;保护粮食综合生产能力,保障国家粮食安全;健全动植物检疫、防疫体系,加强动物疫病和植物病、虫、杂草、鼠害防治;建立健全农产品质量标准和检验检测监督体系、农产品市场及信息服务体系;支持农业科研教育、农业技术推广和农民培训;加强农业生态环境保护建设;扶持贫困地区发展;保障农民收入水平等九个方面。


WTO农业协定所指的“农业支持保护”,除了国内支持水平外,还包括市场准入(进口配额)、出口补贴、动植物检疫等措施,统称为WTO农业协议四大支柱。


2002年修订通过的《农业法》与之接轨,在第37条规定“国家建立和完善农业支持保护政策体系,采取财政投入、税收优惠、金融支持等措施,从资金投入、科研与技术推广、教育培训、农业生产资料供应、市场信息、质量标准、检验检疫、社会化服务以及灾害救助等方面扶持农民和农业生产经营组织发展农业生产,提高农民的收入水平”。并在第33条、第35条、第46条分别对部分粮食品种的保护价定价水平、粮食风险基金用途,建立和完善农业保险制度等作出明确规定。


在农业支持保护政策体系中,核心是投入政策。广义上的农业投入指全社会农业的总投入,包括政府和社会各方面对农业的投入。狭义上的农业投入,仅指政府对农业的总投入,即各级政府财政资金安排的农业支出,不包括农村社会事业支出。


农业支持体系的演进

1998年后,农业进入了发展新阶段。随着国家财力的增强,国家有能力扩大对农业的支持和保护范围。从时间上大致可以分为投资型支持、建立生产性补贴以及价格保护水平和补贴水平双增三个阶段。


(一)以改善农村基础设施为主的投资型支持阶段(1998年-2003年)


在亚洲金融危机爆发的背景下,国家实施积极的财政政策,大规模发行国债,拉动国内基础设施建设,1998年增发国债1000亿元。农业基础设施成为国债资金的主要投向,资金量约占三分之一,并开始向农村基础设施延伸。


1998年,长江流域发生百年未遇的洪灾,国家部署灾后重建、整治江湖、兴修水利,水利建设成为1998年农口投资的重中之重。增发的国债资金中安排水利建设270亿元,加上原有的中央预算内投资,水利年度投资规模达到350亿元。重点安排了长江中下游、黄河下游等大江大河大湖堤防建设和其他防洪骨干工程。


长江水灾引发了人们对生态保护、经济发展方式的思考,国家作出封山育林,退耕还林还草、加强生态建设的部署,启动了天然林保护等项目,当年安排林业和生态建设投资46亿元,投资量相当于新中国成立50年林业投资的总和。


同时,启动天然林保护工程。1998年开始天然林保护工程试点,对黑龙江等11省的52个生态环境脆弱的林业局实行停伐。2000年10月,对东北、内蒙古重点国有林区,长江、黄河上中游等17个省(区、市)的734个县和163个森工局,全面停止国有天然林的商业性采伐。东北、内蒙古等重点国有林区木材产量由1997年的1854万立方米调减到2003年的1102万立方米。


实施退耕还林、退牧还草工程。1999年在长江、黄河中上游省区开始试点,因地制宜造林种草,恢复林草植被。国家向3200万退耕农户(1.24亿农民)提供种苗费补助和口粮补助。2003年开始实施禁牧、休牧、轮牧,恢复草原生态。实行森林生态效益补偿。2001年开始,对30个省区(上海除外)的国家级公益林实施森林生态效益补偿,当年补偿规模即达到2亿亩。


1998年起,国家先后启动了农村电网改造和农村公路改造等农村民生工程。1998年-2003年间,国家对农村电网改造和农村公路改造方面投入的资金已超过900亿元。


此外,1998年,国家开始着手研究农业税费改革,2000年安徽省率先开展试点,2002年试点扩大至20个省区。


(二)多予少取、全面减负,建立农产品生产性补贴阶段(2004年-2007年)


这一时期,党中央制定的“多予少取”政策得到全面落实,全面取消农业税、建立粮食直补、良种补贴、农机补贴、农资综合补贴、养殖环节补贴和保护价收购制度。


2004年,农业税费逐步减免。2006年,全面取消农业税、屠宰税、牧业税和农业特产税等农业税赋,当年财政转移支付782亿元,仅此项每年减轻农民负担达1200亿元。


2004年,国家建立了种粮农民直接补贴、良种补贴和农机购机补贴制度,补贴规模分别为116亿元、29亿元和1亿元。2006年,针对化肥价格大幅上涨、种粮成本增加的情况,又增加了生产资料综合补贴资金276亿元。到2007年“四项补贴”规模从2004年的145.2亿元增至495亿元。


2000年,我国全面放开粮食市场价格和购销经营后,粮食市场低迷,库存增加,粮价下滑。为此,国家于2004年、2005年,先后出台了稻谷、小麦最低收购价政策,保障了口粮作物的种植收益,调动了农民种粮积极性,促进了粮食面积的回升。


对产粮(油)大县和生猪调出大县实行奖励。为了支持国内粮食、油料和生猪生产,国家先后于2005年和2007年对粮油生产大县和生猪调出大县给予奖励性补贴,该项奖励延续至今。


同时,出台生猪、奶牛养殖扶持政策。2007年,国内生猪市场大幅波动,内蒙古、黑龙江等主产区连续发生宰杀奶牛、倒奶事件,为此,国家先后出台了促进生猪、奶业健康发展的文件,对生猪、奶牛规模化养殖场进行标准化改造,年度投资规模30亿元。同时,中央财政对生猪、奶牛繁殖和奶牛饲养给予补贴。


渔业扶持政策。我国加入国际海洋公约后,与周边国家毗邻海域划界,并签署了渔业协定,涉及沿海30万条渔船,3万渔民,为妥善解决渔民减船退出捕捞后的生计,就地安置就业,2004年国家开始实施沿海渔民转产转业项目,当年安排补助资金2.7亿元。在2006年国家对农民实施农资综合补贴后,2007年,中央财政对渔民给予渔业柴油补贴,降低捕捞成本,当年共发放补贴资金31.78亿元。


从2007年开始,中央财政在6个省实施了种植养殖业保险保费补贴政策试点工作,并鼓励地方政府设立保险保费补贴。


(三)价格保护水平和生产补贴水平双提高阶段(2008年以来)


这一时期,国家农业生产扶持政策已基本覆盖了大宗农产品,大幅增加生产性补贴;建立了农产品临时收储制度,以小步快跑的方式大幅提高农产品价格;开展棉花大豆目标价格试点;农业保险由试点到稳步推进;基础设施投入保持基本稳定略有增长的态势。


从2008年开始,国家连续提高小麦、水稻的最低收购价,到2014年,小麦、籼稻、粳稻最低收购价分别提高了64%、92%和106%。此间,先后对市场供给和稳定有重要影响的、或进口敏感性高的玉米、大豆、油菜籽、食糖、棉花、冻猪肉等大宗农产品实施临时收储政策。


2014年后,根据市场供求情况,逐步改革油菜籽、大豆、棉花、玉米临时收储制度,开展棉花大豆目标价格试点。同时,增加了良种补贴、农资综合补贴和农机购置补贴等“四项补贴”的规模。此外,2012年,渔业柴油补贴规模也增至200多亿元。


扩大农业保险保费补贴范围。农业保险保费补贴试点扩展到全国范围,补贴品种由最初的水稻、小麦、玉米、棉花、大豆5个品种扩展到油料、糖料、马铃薯、青稞、天然橡胶、生猪、奶牛、牦牛、藏系羊等种、养、林三大类相关的15个品种。


加大农业基础设施投入,相继启动全国新增1000亿斤粮食生产能力建设规划、全国牛羊肉生产发展规划、糖料蔗主产区生产发展规划等重大建设规划,继续扶持生猪、奶牛规模化养殖。“十二五”期间,累计中央预算内农业投资已超过1400亿元,为“十一五”期间的2.3倍。


启动退耕还林二期工程和岩溶石漠化治理工程,继续扩大森林生态效益补偿范围。


2011年起,实施草原生态保护补助奖励政策。中央财政对禁牧、草畜平衡、畜牧良种、牧草良种、牧民生产资料等给予补贴,并对相关绩效优异的地方政府给予了奖励。2012年,该政策覆盖全部牧区县和半牧区县。


重点生态功能区转移支付。2008年起,中央财政对国家重点生态功能区的地方政府实行了生态功能转移支付, 2015年补偿规模已达到512亿元。


2014年,启动农业环境突出问题治理规划,开展土壤重金属污染治理,中央财政安排11亿元,作为治理区补偿。2015年开展河湖草原休养生息规划研究,开展化肥农药“双零”行动,转变农业发展方式,保护资源永续利用。


从上世纪80年代的生产投入政策、农产品购销政策到形成资金投入、价格支持、生产补贴、生态补偿四大政策支柱,前后经历了30多年,其中2004年-2014年间,多项支农政策密集出台,是政策的“黄金期”。


农业支持水平亟待提升

中央财政支农投入是国家农业支持保护的主要渠道。


2000年至2014年,国家用于农业支出由1231亿元增至14173亿元,增长10.5倍,其中2008年后增速加快,年均增速为20.16%。


从2008年-2014年国家财政农林水支出结构看,农业支出达到5816亿元,比2008年增加了3538亿元,是增量最多的行业;水利资金达到3478亿元,增加了2356亿元;林业资金1348亿元,增加了925亿元。从资金增长速度看,林业年均增速为21.3%,水利为20.7%,农业为16.9%。


从资金用途看,农业支出虽体量大,但用向最广,包括基础设施、技术推广、各项补贴等等,其中“四项补贴”资金达到1680亿元,占农业支出的28.9%,而农资综合补贴又占了“四项补贴”的三分之二,保费补贴也达120多亿元。水利支出主要是建设资金,其中中央预算内水利投资达到中央预算内农业投资的三分之二。


此外,2014年中央财政用于政策性收储资金达到1500多亿元,比2010年增加700多亿元。


WTO农业协定中的农业支持政策水平系指中央财政及地方财政对农业的投入的总和。WTO农业协定的国内农业支持政策分为“绿箱”、“黄箱”和“蓝箱”。


我国向世贸组织通报的2008年国内农业支持水平为6821亿元。根据有关资料估算,2010年我国农业支持总量约为8000亿元,比1998年增长2.8倍。


由于“绿箱”政策中政府一般服务支出增长较快,其内部结构也发生了一些变化,基础设施服务由2002年的900多亿元增至2010年的2100多亿元,但在政府的一般服务支出中的比重由75%降至53%,降了22个百分点;农业推广和咨询服务由70亿元增至460多亿元,占比由5%增至11%,上升了6个百分点;农业科研支出由45亿元增至170亿元,增长2.7倍,但所占比重由3.3%上升至4.3%,仅上升了1个百分点。


“黄箱”政策即政府对农产品的直接价格干预和农民收入补贴,种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴等。2002年,“黄箱”政策为-300亿元,2008年为891亿元。


自2008年以来,农业生产资料补贴和农机购置补贴支出增长很快,农机补贴支出由12亿元增至2010年的155亿元,到2015年已达237亿元,农业生产资料综合补贴由2006年的276亿元增至2010年的800多亿元,2012年已突破1000亿元。



农产品贸易保护政策也是农业支持保护体系的重要组成部分。我国加入WTO后,逐步取消了农产品出口退税和出口许可证制度,逐步降低了农产品关税税率,仅稻谷(大米)、小麦、玉米、食糖、棉花、羊毛及毛条实行关税配额管理。技术壁垒等非关税贸易壁垒也是贸易保护政策的一部分,目前我国基本没有非关税贸易壁垒。


农业支持保护政策体系的建立,进一步夯实了我国农业的基础地位,形成了全社会支持农业的良好氛围,调动了广大农民的生产积极性,农村生产生活条件发生了根本性改观。


在充分肯定成绩的同时,我们也要清醒地看到,我国的农业支持保护政策体系刚刚建立,还需要逐步完善。新形势下,我国农业支持保护政策体系的目标,也要从以往的优先保障农产品供给、兼顾农民收入,转变为保障农产品供给、增加农民收入和可持续发展并重。要按照优化结构,补齐短板,保证总量,用好“绿箱”,化繁就简,提高效率的原则,逐步完善政策体系,近期重点解决普惠性补贴多、价格保护多,生产性投入少、基础设施投入少、生态补偿少的“两多三少”问题,用政策引导,推进农业供给侧结构性改革。


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